Bài viết này đã được cập nhật và theo quy định có hiệu lực vào thời điểm tháng 8 năm 2026.
Lịch sử cải tạo Nhà Đất:
Do yếu tố lịch sử, có những người Việt Nam định cư ở nước ngoài từng sở hữu hoặc có gia đình từng sở hữu tài sản tại Việt Nam nhưng đã mất quyền sở hữu sau chiến tranh. Họ đặt câu hỏi liệu có khả năng đòi lại tài sản đã từng sở hữu trước đây hay không. Bài viết này đề cập đến quyền của người Việt Nam định cư ở nước ngoài trong việc đòi lại nhà đất do chính họ hoặc gia đình họ từng sở hữu.
Ngày 14 tháng 04 năm 1977, Chính phủ đã ban hành Quyết định 111[1] triển khai chính sách gọi là “Cải tạo nhà đất xã hội chủ nghĩa” (“Cải tạo Nhà Đất”) tại các tỉnh miền Nam Việt Nam. Nhìn chung, chính sách Cải tạo Nhà Đất hướng tới việc “quốc hữu hóa”, “tịch thu” hoặc “quản lý” nhà đất của 5 nhóm đối tượng cá nhân hoặc tổ chức. Nhà đất bị Nhà nước “quốc hữu hóa” hoặc “tịch thu” thuộc sở hữu Nhà nước. Về mặt lý thuyết, việc nhà đất do Nhà nước quản lý không đồng nghĩa với việc Nhà nước trở thành chủ sở hữu đối với nhà đất đó. Tuy nhiên, trên thực tế và trong ngữ cảnh này, “sở hữu Nhà nước” và “quản lý Nhà nước” dường như không có sự khác biệt, mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật có tạo ra sự phân biệt. Cho dù Nhà nước tịch thu hay tiếp nhận quản lý một căn nhà hoặc mảnh đất, trên thực tế, chủ sở hữu đứng tên đăng ký không còn giữ bất kỳ thực quyền nào nữa. Ở đây, khái niệm “quản lý” về mặt thực tế được hiểu là “sở hữu”. Nhà nước đã thực hiện các biện pháp được nêu dưới đây, và các biện pháp đó đã phát sinh hiệu lực.
- Nhà nước quốc hữu hóa nhà đất đã cho người khác thuê của những đối tượng được gọi là “tư sản mại bản, địa chủ, tư sản nghiệp chủ, tội phạm chính trị và kinh tế, và phản động” (“địa chủ”). Trường hợp nhà đất được cho thuê bởi các cá nhân không thuộc các đối tượng nêu trên, và diện tích nhà đất đó vượt quá nhu cầu ở thực tế của chủ sở hữu, thì Nhà nước tiến hành quản lý;
- Nhà nước quản lý nhà đất vắng chủ (đây là trường hợp những người đã bỏ lại nhà đất của mình trước hoặc trong những ngày cuối cùng của chiến tranh). Trường hợp nhà đất bị bỏ lại đang do thân nhân (cha mẹ, vợ/chồng và/sau hoặc con cái) của người vắng chủ sử dụng, dù có hoặc không có sự ủy quyền của người vắng chủ, Nhà nước cho phép các thân nhân đó tiếp tục ở trong căn nhà, nhưng không cho phép họ bán căn nhà đó. Trường hợp nhà đất do những người không phải là thân nhân của người vắng chủ sử dụng, Nhà nước vẫn quản lý và chỉ bố trí đủ diện tích trong căn nhà đó cho những người này tiếp tục ở, hoặc Nhà nước “sắp xếp” nơi ở khác cho họ;
- Nhà nước quản lý nhà đất của các tổ chức tôn giáo không được sử dụng vào mục đích thờ tự;
- Nhà nước quản lý nhà đất thuộc sở hữu của quan chức cấp cao[2] thuộc chính quyền Sài Gòn cũ; và
- Nhà nước quản lý nhà đất thuộc sở hữu của người nước ngoài.
Tất cả nhà đất thuộc diện điều chỉnh của chính sách Cải tạo Nhà Đất đều được sử dụng vào mục đích công cộng, hoặc giao cho các cơ quan, tổ chức Nhà nước và/hoặc cán bộ, công chức Nhà nước, hoặc được Nhà nước cho các cá nhân khác thuê.
Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở sau chính sách Cải tạo Nhà Đất và trước khi ban hành Luật Đất đai 2004:
Năm 1991, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định 297[3] quy định tất cả nhà đất đã được Nhà nước “quản lý” theo chính sách Cải tạo Nhà Đất sẽ chuyển thành sở hữu của Nhà nước kể từ ngày 01 tháng 07 năm 1991. Điều này có nghĩa là bất kỳ nhà đất nào cho đến thời điểm đó đang chịu sự quản lý của Nhà nước sẽ trở thành tài sản của Nhà nước kể từ ngày 01 tháng 07 năm 1991. Khái niệm “Nhà nước quản lý” đã chuyển thành “Nhà nước sở hữu”. Mọi khiếu nại liên quan đến quyền sở hữu tư nhân đối với những căn nhà đó đều không được chấp nhận.
Tuy nhiên, Quyết định 297 có một ngoại lệ. Đó là, mặc dù Quyết định 111 quy định các loại nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý, nhưng không phải lúc nào Nhà nước cũng có đủ nguồn lực để xác định mọi căn nhà hoặc mọi thửa đất gắn liền với nhà đủ điều kiện quản lý. Nghĩa là, ban đầu Nhà nước đã “bỏ sót” một số nhà đất[4]. Do đó, kể từ ngày 01 tháng 07 năm 1991, tất cả các căn nhà[5] mà Nhà nước “bỏ sót” có thể được công nhận thuộc sở hữu tư nhân của chủ sở hữu thực sự[6]. Quyết định này không đề cập đến trường hợp Nhà nước “bỏ sót” nhà đất của người đã xuất cảnh khỏi Việt Nam – tức chủ sở hữu vắng mặt (xem phần phân tích bên dưới).
Đồng thời, theo Quyết định 297, người sở hữu nhà ở có quyền bán hoặc ủy quyền cho người khác quản lý, trông nom nhà ở đó. Trường hợp chủ sở hữu ủy quyền cho người khác trông nom nhà ở của mình, họ sẽ được công nhận là chủ sở hữu hợp pháp của căn nhà khi trở về Việt Nam sinh sống. Trường hợp nhà ở thuộc diện Cải tạo Nhà Đất nhưng Nhà nước “bỏ sót”, chủ sở hữu phải giao lại cho Nhà nước như một điều kiện để xuất cảnh, và trong trường hợp này, chủ sở hữu không được phép ủy quyền cho người khác trông nom nhà ở như một phần của thủ tục chuẩn bị xuất cảnh.
Đối với những người sở hữu nhà ở nhưng xuất cảnh khỏi Việt Nam “bất hợp pháp” (tức người vượt biển hay “thuyền nhân”): (1) nếu nhà ở của họ do những người không phải là thân nhân (bao gồm cha mẹ, vợ/chồng và/hoặc con cái) sử dụng, thì căn nhà đó bị quốc hữu hóa; (2) nếu nhà ở của họ do bất kỳ thân nhân nào (bao gồm cha mẹ, vợ/chồng và/hoặc con cái) sử dụng, Nhà nước sẽ xét cho những người này được sở hữu (chiếm hữu) một phần hoặc toàn bộ căn nhà tùy từng trường hợp cụ thể. Trường hợp được cho phép sở hữu một phần hoặc toàn bộ căn nhà, họ sẽ có đầy đủ các quyền (bao gồm quyền sở hữu) đối với phần nhà được phép hoặc toàn bộ căn nhà đó. Đối với trường hợp người sở hữu nhà ở xuất cảnh bất hợp pháp nhưng sau đó hồi hương về Việt Nam, Nhà nước đồng ý “tạo điều kiện cho họ có chỗ ở”[7].
Quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở sau khi ban hành Luật Đất đai 2004 và cho đến nay:
Cùng với việc ban hành Luật Đất đai 2004, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết 23[8]. Nghị quyết này giải quyết đối với nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và các chính sách “cải tạo xã hội chủ nghĩa” ban hành trước ngày 01 tháng 07 năm 1991.
Nghị quyết 23 quy định Nhà nước không xem xét lại chủ trương, chính sách về quản lý nhà đất đã được ban hành trước ngày 01 tháng 07 năm 1991. Theo đó, Nhà nước hoàn tất thủ tục pháp lý chuyển giao quyền sở hữu đối với các loại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách Cải tạo Nhà Đất sang sở hữu toàn dân.
Căn cứ Nghị quyết 23, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 755[9], quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể còn tồn đọng.
Đáng chú ý, Nghị quyết 755 đã quy định một số trường hợp cá nhân có thể được trả lại nhà đất hoặc được đền bù đối với tài sản của mình trong một số trường hợp rất hạn chế như sau:
- Nhà đất thuộc diện điều chỉnh của chính sách Cải tạo Nhà Đất nhưng trên thực tế cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa ban hành quyết định quản lý.
- Nhà đất thuộc diện cơ quan nhà nước thực hiện quản lý và đã có quyết định quản lý, nhưng tính đến ngày 17 tháng 04 năm 2005 (thời điểm Nghị quyết 755 bắt đầu có hiệu lực thi hành), cơ quan nhà nước thực tế chưa quản lý hoặc đã quản lý nhưng chưa bố trí giao cho người khác sử dụng.
- Nhà đất do cơ quan nhà nước trưng dụng có thời hạn, và đến nay thời hạn trưng dụng đó đã hết.
- Nhà đất thuộc diện thực hiện chính sách Cải tạo Nhà Đất hiện do cá nhân sử dụng, mà cơ quan nhà nước đã có văn bản dành lại một phần diện tích nhà và/hoặc đất đó cho chủ sở hữu. Phần diện tích được dành lại này thuộc trường hợp có thể được đòi lại.
Các quy định nêu trên không quy định cụ thể đối với trường hợp của người Việt Nam định cư ở nước ngoài.
Ngày 27 tháng 07 năm 2006, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Nghị quyết 1037[10] về giao dịch dân sự về nhà ở được thực hiện trước ngày 01 tháng 07 năm 1991 có liên quan người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Theo Nghị quyết 1037, người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể đòi lại quyền sở hữu hoặc giá trị nhà ở của mình trong các trường hợp sau đây:
- Nhà ở mà người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu đã cho người khác thuê, mượn trước ngày 01 tháng 07 năm 1991;
- Chủ sở hữu là người Việt Nam định cư ở nước ngoài ủy quyền cho người khác quản lý nhà ở;
- Nhà ở do người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua trước ngày 01 tháng 07 năm 1991 nhưng chưa hoàn tất thủ tục chuyển quyền sở hữu nhà ở;
- Hai bên thực hiện việc đổi nhà ở cho nhau nhưng chưa hoàn tất thủ tục chuyển quyền sở hữu nhà ở; hoặc
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được thừa kế hoặc được tặng cho nhà ở từ người khác.
Thuật ngữ “người khác” bao gồm cá nhân, cơ quan nhà nước hoặc tổ chức phi chính phủ, và các giao dịch nêu trên phải được thực hiện trước ngày 01 tháng 07 năm 1991.
Có các trình tự, thủ tục cần tuân thủ và giấy tờ cần xuất trình để yêu cầu công nhận quyền sở hữu hoặc thanh toán giá trị nhà ở.
Ngày 24 tháng 08 năm 1998, tức trước khi Nghị quyết 1037 được ban hành, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Nghị quyết 58[11]. Nghị quyết này giải quyết các giao dịch dân sự về nhà ở được thực hiện trước ngày 01 tháng 07 năm 1991 mà không liên quan người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Việc Nghị quyết 58 và sau đó là Nghị quyết 1037 cùng song song tồn tại đã gây ra một số lúng túng cho Tòa án nhân dân các cấp trong quá trình áp dụng. Do đó, ngày 28 tháng 06 năm 2011, Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Công văn số 91/TANDTC-KHXX (“Công văn 91”)[12] nhằm hướng dẫn áp dụng Nghị quyết 58 và Nghị quyết 1037.
Theo Công văn 91, Nghị quyết 1037 chỉ điều chỉnh các giao dịch dân sự về nhà ở được thực hiện trước ngày 01 tháng 07 năm 1991 và có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia, và giao dịch đó cũng trước ngày 01 tháng 07 năm 1991. Trong khi đó, Nghị quyết 58 cũng điều chỉnh các giao dịch dân sự về nhà ở được thực hiện trước ngày 01 tháng 07 năm 1991 có sự tham gia của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nhưng thời điểm người Việt Nam định cư ở nước ngoài bắt đầu tham gia giao dịch phải từ ngày 01 tháng 07 năm 1991 trở về sau.
Các quy định được phân tích tại các điểm (c), (d) và (e) nêu trên tiếp tục được áp dụng sau khi Luật Đất đai 2014 có hiệu lực và vẫn tiếp tục áp dụng cho đến nay.
Một trường hợp điển hình liên quan đến quyền sở hữu nhà ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài:
Xét ví dụ sau: một người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu một căn nhà nhưng đã xuất cảnh khỏi Việt Nam trước ngày 14 tháng 04 năm 1977 và mang theo giấy tờ chứng nhận quyền sở hữu căn nhà đó. Hiện tại, những người khác – không phải là thân nhân – vẫn đang tiếp tục sinh sống trong căn nhà này. Người này muốn biết liệu mình có thể đòi lại căn nhà đó hay không.
Do người này xuất cảnh trước ngày 14 tháng 04 năm 1977, nhà ở của họ sẽ bị coi là “nhà ở vắng chủ” theo các quy định của chính sách Cải tạo Nhà Đất. Việc “những người khác” đang sinh sống trong căn nhà của họ có thể được suy đoán theo các trường hợp như sau:
- Nhà nước đã quản lý căn nhà và đã cho những người này thuê lại dưới hình thức hợp đồng thuê nhà[13]. Trong trường hợp này, người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thể đòi lại căn nhà của mình vì căn nhà đó đã thuộc sở hữu Nhà nước kể từ ngày 01 tháng 07 năm 1991 theo Quyết định 297[14]. Nếu Nhà nước đã quản lý căn nhà, các giấy tờ gốc chứng nhận quyền sở hữu nhà ở của người này không còn giá trị pháp lý. Theo quy định tại Quyết định 297, căn nhà đó thuộc sở hữu của Nhà nước kể từ năm 1991. Trong trường hợp đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể đã ban hành quyết định quản lý căn nhà và sau đó cho những người đang sinh sống trong nhà thuê lại; hoặc
- Mặc dù “những người khác” đang sinh sống trong căn nhà[15], nhưng Nhà nước đã “bỏ sót” căn nhà này. Do đó, quyền sở hữu căn nhà của người này được Nhà nước công nhận theo quy định tại Quyết định 297 và theo Nghị quyết 755, Nhà nước “không thực hiện việc quản lý theo quy định của các chính sách trước đây”, đồng thời người này sẽ được “xem xét cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” nếu họ hồi hương trở về Việt Nam. Nếu Nhà nước “bỏ sót” căn nhà như đã mô tả nêu trên, căn nhà đó vẫn thuộc quyền sở hữu của chủ sở hữu theo Quyết định 297.
- Nếu chủ sở hữu là người Việt Nam định cư ở nước ngoài chứng minh được căn nhà đó thuộc sở hữu của mình và trước tháng 7 năm 1991 đã phát sinh một trong các giao dịch được quy định tại Nghị quyết 1037 nêu trên, thì chủ sở hữu là người Việt Nam định cư ở nước ngoài có khả năng đòi lại căn nhà. Trường hợp không có hợp đồng bằng văn bản thể hiện giao dịch, chủ sở hữu là người Việt Nam định cư ở nước ngoài dĩ nhiên phải có nghĩa vụ chứng minh. Nếu Nhà nước công nhận quyền sở hữu của họ, các giấy tờ gốc chứng nhận quyền sở hữu nhà ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn còn giá trị pháp lý, và đây là các chứng cứ quan trọng để họ sử dụng nhằm đòi lại nhà ở, yêu cầu bồi thường hoặc trong một số trường hợp được giao/bố trí căn nhà khác hoặc thửa đất khác.
Kết luận
Dưới góc độ của người Việt Nam định cư ở nước ngoài có nguyện vọng đòi lại nhà hoặc đất mà họ hoặc gia đình họ từng sở hữu trước đây, khả năng thực hiện được điều này vẫn phụ thuộc vào những điều kiện rất hạn chế. Đồng thời, cần lưu ý rằng nhiều bất động sản trong số này đã được chuyển nhượng, thay đổi quy hoạch hoặc được đầu tư cải tạo, xây dựng lại. Chúng tôi dự báo rằng việc theo đuổi những yêu cầu pháp lý như vậy sẽ rất tốn thời gian và kết quả mang lại vẫn còn nhiều điều khó lường trước.
[1] Quyết định 111/CP ngày 14 tháng 4 năm 1977 do Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) ban hành.
[2] Các quan chức cấp cao này bao gồm sĩ quan quân đội từ cấp trung tá trở lên, sĩ quan cảnh sát từ cấp trung úy trở lên, viên chức hành chính từ cấp trưởng phòng trở lên từ trung ương đến địa phương và các đối tượng khác bị cho là chống phá chính quyền, v.v.
[3] Quyết định số 297-CT ngày 02 tháng 10 năm 1991 do Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành.
[4] Một bài viết trên Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh (phát hành ngày 27 tháng 02 năm 2001) có nêu rõ tại TP. Hồ Chí Minh có hơn 30.000 căn nhà thuộc diện Cải tạo Nhà Đất nhiều khả năng đã bị Nhà nước “bỏ sót”.
[5] Quyết định này không đề cập trực tiếp đến “đất”, nhưng dường như quy định này được hiểu là bao gồm cả đất.
[6] Điều 1, Khoản 2 Quyết định số 297-CT quy định: “Đối với nhà cửa thuộc diện Cải tạo Nhà Đất mà Nhà nước chưa làm thủ tục quản lý và thực tế chưa quản lý, sử dụng thì Nhà nước công nhận quyền sở hữu của chủ nhà”.
[7] Quy định của pháp luật chưa làm rõ cụm từ “tạo điều kiện cho họ có chỗ ở” có hay không có nghĩa là “được đòi lại nhà”, “được bố trí/giao căn nhà khác”, hay “được tiếp tục ở trong căn nhà đó nhưng không có quyền sở hữu”, v.v.
[8] Nghị quyết số 23/2003/QH11 ngày 26 tháng 11 năm 2003 do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành.
[9] Nghị quyết số 755/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 04 năm 2005 do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 17 tháng 04 năm 2005.
[10] Nghị quyết số 1037/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 27 tháng 07 năm 2006 do Ủy ban Thường vụ Quốc Hội ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 09 năm 2006.
[11] Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 24 tháng 08 năm 1998 do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 1999.
[12] Công văn số 91/TANDTC-KHXX do Tòa án nhân dân tối cao ban hành ngày 28 tháng 06 năm 2011.
[13] Thông tư số 383-BXD/NĐ-CS ngày 05 tháng 10 năm 1991 do Bộ Xây dựng ban hành.
[14] Nghị định số 60-CP ngày 05 tháng 07 năm 1994 do Chính phủ ban hành cũng xác nhận quyền sở hữu Nhà nước đối với nhà đất trước năm 1975 thuộc diện Cải tạo Nhà Đất.
[15] Có thể vì lý do này hay lý do khác, căn nhà của họ đã bị bỏ trống; sau đó, những người khác không có bất kỳ sự ủy quyền nào đã đến chiếm hữu và tiếp tục sinh sống trong căn nhà đó.
