Giới thiệu
Sắc lệnh hành pháp (“Executive Order” – “EO”) của Tổng thống Trump và Hướng dẫn Điều tra và Thi hành Luật Chống Tham nhũng ở Nước ngoài (“Foreign Corrupt Practices Act” – “FCPA”) của Bộ Tư pháp Hoa Kỳ (“Department of Justice” – “DOJ”) (“Guidelines”) đánh dấu một giai đoạn mới trong việc thi hành FCPA. Tuy nhiên, Sắc lệnh hành pháp về FCPA và các Hướng dẫn này không đề cập đến việc Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch Hoa Kỳ (“Securities and Exchange Commission” – “SEC”) sẽ thi hành FCPA bằng biện pháp dân sự như thế nào. SEC là một cơ quan hành chính hoạt động độc lập với DOJ và Tổng thống.
Để tác động đến chính sách của SEC, Tổng thống Trump đã ký hai sắc lệnh hành pháp mới nhằm hạn chế chức năng và ngân sách của tất cả các cơ quan và bộ ngành quản lý trong Chính phủ Hoa Kỳ. Bài viết này phân tích cách thức Sắc lệnh hành pháp của Trump về thi hành FCPA ngày 18/02/2025, Hướng dẫn FCPA mới của DOJ, và Sắc lệnh hành pháp ngày 19/02/2025 được sử dụng để kiểm soát việc thi hành dân sự FCPA của SEC.
Nội dung thảo luận được chia thành bốn phần. Phần I cung cấp tổng quan về các Sắc lệnh hành pháp của Trump liên quan đến FCPA và Hướng dẫn mới của DOJ về thi hành FCPA. Phần II giải thích cách thức Sắc lệnh hành pháp ngày 18/02 và 19/02/2025 của Trump đã được sử dụng để kiểm soát quyền điều tra và thi hành FCPA của SEC. Phần III phân tích những thách thức mà các công ty Hoa Kỳ phải đối mặt do cách tiếp cận mới của SEC trong việc thi hành FCPA, đồng thời đưa ra khuyến nghị cho các công ty Hoa Kỳ về việc tuân thủ FCPA dưới thời Tổng thống Trump. Phần IV trình bày các thách thức đối với các công ty ngoài Hoa Kỳ trước sự thay đổi trong việc thi hành FCPA của SEC, cũng như những nỗ lực gần đây của các cơ quan châu Âu nhằm tăng cường hợp tác quốc tế trong thi hành pháp luật chống hối lộ.
- Sắc lệnh hành pháp của Trump về việc tạm dừng thi hành FCPA và Hướng dẫn mới của DOJ tác động đến việc thi hành FCPA của SEC
Ngày 10/02/2025, Tổng thống Trump ban hành Sắc lệnh hành pháp có tiêu đề: “Tạm dừng thi hành Luật Chống Tham nhũng ở Nước ngoài để thúc đẩy lợi ích kinh tế và an ninh quốc gia của Hoa Kỳ”. Sắc lệnh hành pháp này thể hiện sự thay đổi mạnh mẽ trong triết lý thi hành FCPA. Theo đó, Sắc lệnh ngày 10/02 tuyên bố rằng FCPA: “đã bị mở rộng một cách có hệ thống, với mức độ ngày càng tăng, vượt quá giới hạn hợp lý và bị lạm dụng theo cách gây tổn hại đến lợi ích của Hoa Kỳ.” Sắc lệnh nêu rõ việc thi hành FCPA trong nhiều năm qua “cản trở mục tiêu đối ngoại của Hoa Kỳ và do đó, Tổng thống phải thực hiện thẩm quyền của mình theo Điều II Hiến pháp trong lĩnh vực đối ngoại để giới hạn phạm vi các cuộc điều tra FCPA.” Thay vì thi hành FCPA để ngăn chặn hối lộ và tham nhũng trên toàn cầu, Chính quyền Trump cho rằng Chính phủ Hoa Kỳ đã lạm dụng việc thi hành FCPA gây thiệt hại cho lợi ích kinh tế của Hoa Kỳ và các tập đoàn Hoa Kỳ ở nước ngoài.
Ngày 09/06/2025, Bộ Tư pháp Hoa Kỳ ban hành Hướng dẫn mới. Theo đó, việc thi hành FCPA của DOJ sẽ tập trung vào bốn lĩnh vực chủ yếu khi đánh giá các hành động thi hành và khởi tố FCPA, gồm: (1) Xóa bỏ hoàn toàn các cartel và các tổ chức tội phạm giao dịch; (2) Bảo vệ cơ hội công bằng cho các công ty Hoa Kỳ; (3) Thúc đẩy lợi ích an ninh quốc gia của Hoa Kỳ; và (4) Ưu tiên điều tra các hành vi sai phạm nghiêm trọng thay vì những “thực tiễn kinh doanh thông thường.” Sắc lệnh hành pháp ngày 10/02/2025 và Hướng dẫn mới của DOJ không áp dụng trực tiếp đối với việc thi hành FCPA của SEC, bởi SEC là một cơ quan hành chính độc lập với Văn phòng Tổng thống. Tuy nhiên, chúng gửi thông điệp cho SEC về định hướng mà Chính quyền Trump mong muốn SEC áp dụng trong thi hành dân sự FCPA.
- Các Sắc lệnh hành pháp của Trump hạn chế SEC trong việc thi hành FCPA
Hai Sắc lệnh hành pháp được Tổng thống Trump ban hành đã trực tiếp và đáng kể ảnh hưởng đến khả năng của SEC trong việc tiến hành điều tra dân sự và khởi tố dân sự liên quan đến FCPA. Hai sắc lệnh này được ban hành vào ngày 18 và 19 tháng 02 năm 2025.
Sắc lệnh hành pháp ngày 18/02/2025 yêu cầu tất cả các cơ quan liên bang, bao gồm cả SEC: (1) phối hợp với Chánh Văn phòng quản lý Hành chính và Ngân sách (“OMB”), Hội đồng Chính sách Nội địa của Nhà Trắng và Hội đồng Kinh tế Quốc gia của Nhà Trắng; (2) thiết lập vị trí Liên lạc viên Nhà Trắng tại cơ quan, bộ ngành của mình; (3) để Giám đốc OMB thiết lập các tiêu chuẩn và mục tiêu về hiệu quả làm việc; và (4) để Tổng thống và Bộ trưởng Tư pháp diễn giải luật pháp cho khối Hành pháp.
Sắc lệnh hành pháp ngày 19/02/2025 yêu cầu người đứng đầu các cơ quan phối hợp với Bộ Cải cách Hiệu quả Chính phủ (“Department of Government Efficiency” – “DOGE”) và Giám đốc OMB nhằm triển khai các sắc lệnh hành pháp liên quan.
SEC đã thay đổi chính sách thi hành FCPA của mình để đáp ứng các Sắc lệnh này. Ngày 15/07/2025, SEC đã đình chỉ vụ khởi tố dân sự đối với Gordon Coburn và Steven Schwartz, hai cựu giám đốc điều hành của Cognizant Technology Solutions, với cáo buộc cho phép chi hối lộ 2 triệu USD cho các quan chức Ấn Độ để được cấp phép xây dựng trụ sở Cognizant có diện tích 2,7 triệu foot vuông tại Chennai, Ấn Độ. SEC đã đình chỉ vụ việc đối với Coburn và Schwartz với hiệu lực “không xét xử lại” (with prejudice). Quyết định này được đưa ra sau khi DOJ vào tháng 4/2025 đã hủy bỏ các cáo buộc hình sự đối với Coburn và Schwartz. SEC khẳng định rằng quyết định rút lại vụ khởi tố dân sự là một bước đi dựa trên chính sách, không phải dựa trên giá trị nội dung của các cáo buộc.
Gần đây, SEC cũng đã khép lại một số cuộc điều tra FCPA khác, bao gồm:
- SEC đình chỉ cuộc điều tra FCPA đối với Calavo Growers, Inc. – 03/2025
- SEC khép lại cuộc điều tra FCPA đối với Inotiv, Inc. – 06/2025
- SEC khép lại các cuộc điều tra FCPA đối với một công ty tách ra từ mảng chăm sóc sức khỏe của GE tại Trung Quốc – 07/2025
Lãnh đạo SEC đã gửi thông điệp về việc hạn chế thi hành FCPA ra ngoài các “lĩnh vực trọng tâm”, bao gồm cả điều tra và khởi tố[1]. SEC cũng đã chỉ ra rằng chính sách thi hành FCPA của mình sẽ phù hợp với chính sách của DOJ. Đây là một sự thay đổi lớn về chính sách so với cách tiếp cận cứng rắn thi hành FCPA dưới các chính quyền trước đây. SEC có nhiều khả năng sẽ từ chối thực hiện các biện pháp chế tài đối với những công ty hợp tác trong quá trình điều tra và đã có hành động khắc phục vi phạm[2].
- Thách thức đối với các công ty Hoa Kỳ do cách tiếp cận mới của SEC trong việc thi hành FCPA và khuyến nghị
Dựa trên các Sắc lệnh hành pháp mới, Hướng dẫn mới của DOJ, cùng với các hành động của SEC nhằm chấm dứt một số cuộc điều tra dân sự đang diễn ra, có thể thấy rõ rằng các cuộc điều tra và truy tố liên quan đến FCPA trong thời gian còn lại của Chính quyền Trump sẽ bị thu hẹp đáng kể.
Hoạt động điều tra và truy tố dân sự của SEC sẽ tập trung chủ yếu vào bốn lĩnh vực đã được xác định trong Hướng dẫn FCPA mới của DOJ như đã nêu ở trên.
Trừ khi hành vi hối lộ và vi phạm FCPA liên quan trực tiếp đến một trong bốn lĩnh vực trọng tâm này, SEC sẽ không mở điều tra dân sự hoặc tiến hành truy tố. Do các Sắc lệnh hành pháp và Hướng dẫn FCPA của DOJ đã giới hạn tính độc lập và ngân sách của SEC trong việc điều tra các vi phạm FCPA tiềm tàng, người tố giác nội bộ (employee-whistleblowers) sẽ ít có động lực báo cáo vi phạm của công ty họ. Nói cách khác, nếu SEC không điều tra và xác lập hành vi vi phạm, người tố giác sẽ không nhận được khoản thưởng khuyến khích theo chương trình tố giác của SEC.
Tuy nhiên, FCPA vẫn là luật liên bang của Hoa Kỳ, bất kể Chính quyền Trump trong những năm tới lựa chọn cách thức thi hành như thế nào. Theo quy định của FCPA, thời hiệu truy cứu đối với vi phạm là 5 năm, trong khi vi phạm về lưu trữ sổ sách kế toán có thời hiệu 6 năm. Các công ty Hoa Kỳ tham gia hoạt động kinh doanh quốc tế sẽ phải đối mặt với sự bất định về việc chính quyền tiếp theo sẽ xử lý vi phạm FCPA như thế nào, và họ nên tránh nguy cơ phải gánh chịu cả trách nhiệm dân sự và hình sự do sự lỏng lẻo trong giám sát tuân thủ. Đối với các công ty Hoa Kỳ có vi phạm mang tính kỹ thuật, khuyến nghị rằng họ nên cân nhắc sử dụng cơ chế tự báo cáo hiện hành với SEC và DOJ để đạt được thỏa thuận không truy tố (non-prosecution agreement) và được hưởng sự khoan dung trong việc xử phạt, nhằm tránh nguy cơ bị truy tố nếu chính quyền kế nhiệm quay lại chính sách tăng cường thi hành FCPA.
- Tác động của các Sắc lệnh hành pháp và Hướng dẫn của DOJ đối với việc thi hành FCPA đối với các công ty ngoài Hoa Kỳ
Việc SEC thi hành FCPA đối với các công ty nước ngoài niêm yết tại Hoa Kỳ có thể trở nên gắt gao hơn. Chỉ đạo rõ ràng từ Chính quyền Trump đối với SEC là không thi hành các vi phạm FCPA của công ty Hoa Kỳ, trừ khi các vi phạm đó thuộc một trong bốn lĩnh vực trọng tâm, và đặc biệt là trong trường hợp việc thi hành “gây tổn hại đến lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ” và cản trở “mục tiêu phát triển kinh tế và chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ.” Ngược lại, chỉ đạo của Chính quyền Trump đối với SEC (và DOJ) là phải thi hành FCPA trong các trường hợp nhằm “bảo vệ cơ hội công bằng cho các công ty Hoa Kỳ” và “thúc đẩy lợi ích an ninh quốc gia của Hoa Kỳ.”
Các công ty nước ngoài niêm yết trên các sàn chứng khoán Hoa Kỳ phải duy trì cơ chế giám sát nội bộ chặt chẽ, đào tạo, kiểm toán nội bộ và điều tra đối với các khả năng vi phạm FCPA. Đồng thời, các công ty nước ngoài cần thận trọng với các đối thủ Hoa Kỳ, vốn có thể tìm cách hưởng lợi bằng cách tố cáo các đối thủ nước ngoài của họ.
Điều đó có nghĩa là các công ty nước ngoài sẽ phải đối mặt với một tương lai bất định trong việc thi hành FCPA dưới thời Chính quyền Trump. Họ phải cẩn trọng trước chính sách thiên vị công ty Hoa Kỳ, trong đó các công ty nước ngoài bị nhắm tới nhiều hơn trong các cuộc điều tra FCPA.
Ngay cả sau khi Chính quyền Trump kết thúc, rủi ro pháp lý vẫn tồn tại. Thời hiệu đối với vi phạm FCPA là 5 năm, và đối với vi phạm nghĩa vụ lưu giữ sổ sách theo FCPA là 6 năm.
Ngoài ra, các công ty nước ngoài còn phải quan tâm đến việc thi hành FCPA bởi chính quốc gia sở tại và các cơ quan khu vực. Ngay sau khi Trump ban hành sắc lệnh hành pháp tạm dừng thi hành FCPA vào tháng 2/2025, thì ngày 20/3/2025, Vương quốc Anh, Pháp và Thụy Sĩ đã công bố thành lập Lực lượng Công tố Quốc tế Chống tham nhũng (“Task Force”) nhằm xử lý việc truy tố xuyên biên giới. Lực lượng này tuyên bố cam kết chống tham nhũng và hối lộ quốc tế trên toàn cầu. Các nhà lãnh đạo tại Anh, Pháp và Thụy Sĩ cũng đã kêu gọi Liên minh châu Âu, Khối Thịnh vượng chung các nước phương Nam và OECD gia tăng hỗ trợ Nhóm công tác về chống hối lộ của OECD để củng cố Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng. Mặc dù Lực lượng này có thể tập trung vào hành vi tham nhũng của các công ty trong phạm vi thẩm quyền quốc gia của họ, nhưng họ cũng có thể nhắm vào các công ty Hoa Kỳ để phản ứng trước việc Chính quyền Trump bị coi là đang tập trung điều tra các công ty ngoài Hoa Kỳ.
Chưa thể xác định liệu các cơ quan châu Âu hoặc OECD có đủ ý chí và nguồn lực để lấp khoảng trống thi hành FCPA do SEC và DOJ để lại hay không. Họ thậm chí có thể, nhằm trả đũa, truy tố các công ty Hoa Kỳ vì vi phạm FCPA. Dù thế nào đi nữa, các công ty nước ngoài cần phải quan tâm đến khả năng các cơ quan châu Âu hoặc OECD sẽ tăng cường thi hành các quy định chống tham nhũng xuyên biên giới.
Kết luận
Có nhiều lý do khiến cả các công ty Hoa Kỳ và công ty ngoài Hoa Kỳ tham gia kinh doanh quốc tế phải đặt ưu tiên hàng đầu cho việc tuân thủ FCPA, bất chấp những thay đổi trong cách thức thi hành. Mặc dù các cuộc điều tra FCPA của SEC có thể chậm lại do bị giới hạn về phạm vi điều tra và cắt giảm ngân sách, nhưng các công ty hiện có cơ hội đặc biệt để tự báo cáo các vi phạm mang tính kỹ thuật và đàm phán những kết quả thuận lợi, chẳng hạn như thỏa thuận không truy tố với SEC và DOJ. Sự thay đổi trọng tâm thi hành tạo ra một môi trường đầy thách thức. Cụ thể, các công ty Hoa Kỳ có thể tận dụng cơ hội báo cáo vi phạm FCPA của đối thủ châu Âu để giành lợi thế cạnh tranh. Trong khi đó, các công ty ngoài Hoa Kỳ, đặc biệt là ở châu Âu, cần lưu ý rằng các cơ quan châu Âu có thể sẽ lấp đầy khoảng trống do DOJ và SEC để lại trong việc thi hành các quy định chống tham nhũng xuyên biên giới.
[1] O’Connor, RD Debunk, JR, Okoji, C, & Matthews, NP (ngày 23 tháng 5 năm 2025), SEC Speak 2025: Những bài học chính từ Bộ phận Ban Thi hành. Dây thừng & Xám.
[2] Lawrence, AM & Herilihy, CS (ngày 30 tháng 4 năm 2025). Các chính sách thi hành của SEC đề xuất quay trở lại những điều cơ bản. Skadden Arps, Slate, Magher & Flom.
Nguyễn Hồng Thái
