(Bản Cập Nhật)
Việc xử lý rác thải rắn sinh hoạt (“RTR”) là một vấn đề nan giải đối với các cơ quan quản lý địa phương. Tuy nhiên, nhờ sự phát triển của các công nghệ mới, RTR ngày càng trở thành một nguồn nguyên liệu quan trọng tạo năng lượng tái tạo. Việt Nam bắt đầu xây dựng các quy định và chính sách nhằm phát triển các nhà máy điện rác (“NMĐR”) từ năm 2012. Đến nay, một số cơ chế ưu đãi đầu tư và chính sách thuận lợi đã được ban hành nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư. Bài viết này phân tích các quy định pháp luật liên quan đến NMĐR và các hợp đồng mua bán điện (“HĐMBĐ”).
Chính sách, Pháp luật và Hợp đồng mua bán điện (“HĐMBĐ”). Các chính sách và quy định pháp luật chủ yếu được quy định tại Luật Điện lực được Quốc hội thông qua ngày 30 tháng 11 năm 2024; Quyết định số 31/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 5 tháng 5 năm 2014 (“Quyết định 31”); Thông tư số 32/2015/TT-BCT của Bộ Công Thương (“Bộ Công Thương”) ngày 8 tháng 10 năm 2015 (“Thông tư 32”); Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường (“Bộ TNMT”) ngày 10 tháng 1 năm 2022 (“Thông tư 02”); Nghị định số 96/2026/NĐ-CP của Chính phủ ngày 31 tháng 3 năm 2026 (“Nghị định 96”); Nghị định số 56/2025/NĐ-CP của Chính phủ ngày 3 tháng 3 năm 2025 (“Nghị định 56”); Quyết định số 1682/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 28 tháng 12 năm 2024 (“Quyết định 1682”); và Quyết định số 768/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 15 tháng 4 năm 2025 (“Quyết định 768”). Theo Quyết định 31, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (“EVN”)–một doanh nghiệp nhà nước–có trách nhiệm mua toàn bộ sản lượng điện được sản xuất từ các NMĐR. Chính sách này tạo sự bảo đảm cho các nhà đầu tư về khả năng tiêu thụ toàn bộ sản lượng điện đầu ra của dự án. Tuy nhiên, việc mua bán điện phải được thực hiện theo mẫu hợp đồng mua bán điện (HĐMBĐ) được quy định tại Thông tư 32. Mặc dù Thông tư 32 cho phép các bên ký kết sửa đổi mẫu hợp đồng để phản ánh thỏa thuận giữa các bên, các nội dung chủ yếu của hợp đồng vẫn phải phù hợp với mẫu hợp đồng được quy định tại Thông tư 32.
Các yếu tố về giá. Giá điện, đương nhiên, là một yếu tố cơ bản để nhà đầu tư cân nhắc quyết định đầu tư. Giá điện có thể thay đổi đáng kể tùy thuộc vào phương thức phát điện. Ví dụ, giá điện đối với điện được sản xuất bằng phương pháp đốt rác trực tiếp là 10,05 cent USD/kWh. Trong khi đó, giá điện mà các nhà máy điện đốt khí được tạo ra từ quá trình chôn lấp rác thải chỉ là 7,28 cent USD/kWh. Các mức giá này chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng (VAT). Một điểm đáng chú ý đó là, giá điện có thể được điều chỉnh theo tỷ giá hối đoái giữa đồng Việt Nam (VNĐ) và đô la Mỹ (USD). Việc ghi nhận biến động tỷ giá là một cơ chế bảo đảm đáng kể đối với các nhà đầu tư nước ngoài, vì cơ chế này giúp giảm thiểu các khoản lỗ hoặc rủi ro phát sinh từ việc đồng Việt Nam mất giá trong tương lai trong suốt thời hạn dài của dự án. Ngoài khoản tiền điện thu từ EVN, các NMĐR có thể được hưởng “phí tiếp nhận và xử lý chất thải” đối với việc xử lý chất thải rắn theo các thỏa thuận xử lý chất thải được ký kết giữa NMĐR và chính quyền địa phương.
Thời hạn của HĐMBĐ. Thời hạn của HĐMBĐ là 20 năm, được tính từ ngày dự án bắt đầu vận hành thương mại. Các bên ký kết có thể gia hạn HĐMBĐ sau khi hết hạn hợp đồng. Các bên ký kết cũng có thể ký kết một HĐMBĐ mới theo các quy định pháp luật có hiệu lực tại thời điểm đó. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa rõ liệu mức giá ưu đãi ban đầu theo HĐMBĐ ban đầu có tiếp tục được áp dụng khi HĐMBĐ được gia hạn hoặc khi các bên ký kết một HĐMBĐ mới hay không. Một NMĐR quy mô lớn thường đòi hỏi một lượng vốn đầu tư đáng kể. Do đó, câu hỏi đặt ra liệu mức giá điện có đủ để thu hồi vốn đầu tư và mang lại lợi nhuận hợp lý trong thời hạn 20 năm hay không cần được xem xét và đánh giá một cách thận trọng. Nhà đầu tư nên xin ý kiến chấp thuận của Bộ Công Thương về việc gia hạn thời hạn HĐMBĐ nếu nhà đầu tư có bất kỳ quan ngại nào liên quan đến thời gian hoàn vốn. Thỏa thuận về việc gia hạn thời hạn HĐMBĐ, cũng như về việc tiếp tục áp dụng mức giá điện ưu đãi ban đầu đối với điện được sản xuất từ NMĐR, cũng nên được quy định rõ trong HĐMBĐ.
Ngoài các trường hợp khác được quy định trong HĐMBĐ, HĐMBĐ có thể bị chấm dứt trong hai trường hợp sau: (i) Bên bán (nhà máy điện) quyết định tham gia thị trường phát điện cạnh tranh. Trong trường hợp này, Bên bán phải gửi thông báo chấm dứt HĐMBĐ cho EVN trước 120 ngày, và HĐMBĐ sẽ chấm dứt sau khi kết thúc thời hạn thông báo 120 ngày. Khi đó, Bên bán và EVN sẽ phải ký kết các thỏa thuận hợp đồng khác, theo đó giá điện sẽ được xác định trên cơ sở cạnh tranh (không áp dụng mức giá cố định); (ii) HĐMBĐ cũng có thể bị chấm dứt sau khi xảy ra sự kiện bất khả kháng, nếu sự kiện bất khả kháng kéo dài hơn một năm. Do vậy, khái niệm “sự kiện bất khả kháng” cần được quy định và xác định rõ ràng trong HĐMBĐ.
Giải quyết tranh chấp. Tranh chấp trước hết phải được giải quyết thông qua thương lượng hòa giải giữa các bên. Trường hợp các bên không thể đạt được thỏa thuận, tranh chấp có thể được đưa ra phân xử bởi Cục Điện lực (“CĐL”) hoặc một cơ quan/tổ chức khác do các bên thỏa thuận lựa chọn. HĐMBĐ được ký kết với EVN, một doanh nghiệp nhà nước thuộc sự quản lý của Bộ Công Thương. CĐL cũng là một cơ quan nhà nước và chịu sự chỉ đạo, quản lý của Bộ Công Thương. Trong trường hợp phát sinh tranh chấp, CĐL khó có thể hành xử một cách độc lập. Việc các bên tranh chấp lựa chọn một cơ quan độc lập tại thời điểm sau khi phát sinh tranh chấp cũng có thể là không thực tế. Do đó, việc thỏa thuận lựa chọn trọng tài độc lập ngay từ đầu dường như là phương án hợp lý hơn.
Luật điều chỉnh. HĐMBĐ được điều chỉnh bởi pháp luật Việt Nam. Mặc dù pháp luật Việt Nam có quy định một số cơ chế bảo vệ và bảo đảm nhất định, các cơ chế bảo vệ theo luật định có thể chưa đầy đủ trong trường hợp HĐMBĐ có sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài. Thông thường, các nhà đầu tư nước ngoài sẽ yêu cầu bổ sung các cơ chế bảo vệ theo hợp đồng. Các cơ chế bảo vệ này có thể được quy định trong HĐMBĐ nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của nhà đầu tư. Do HĐMBĐ có sự tham gia của các chủ thể có liên quan đến Nhà nước, các nhà đầu tư tư nhân cần cố gắng đưa các nội dung sau vào HĐMBĐ nhằm bảo vệ lợi ích của mình: (i) từ bỏ quyền miễn trừ tài phán của Nhà nước; (ii) cơ chế bảo vệ trước những thay đổi của pháp luật; (iii) các ưu đãi đầu tư; (iv) bảo lãnh của Chính phủ; (v) miễn trừ nghĩa vụ trong trường hợp xảy ra sự kiện bất khả kháng; (vi) việc điều chỉnh tăng giá điện trong tương lai (nếu có thể); (vii) quyền lựa chọn gia hạn HĐMBĐ sau khi HĐMBĐ hết hạn (nếu cần thiết); (viii) giải quyết tranh chấp thông qua một cơ quan/tổ chức độc lập.
Ưu đãi đầu tư. NMĐR được coi là “dự án đặc biệt ưu đãi đầu tư” và do đó được hưởng một số ưu đãi đặc biệt, bao gồm: miễn, giảm tiền thuê đất và tiền sử dụng đất; hưởng các khoản vay ưu đãi của Nhà nước; và các ưu đãi về thuế (ví dụ, miễn thuế nhập khẩu đối với máy móc nhập khẩu để tạo tài sản cố định của dự án). Việc miễn thuế nhập khẩu cũng có thể được áp dụng đối với vật tư, nguyên liệu và bán thành phẩm không có sẵn tại Việt Nam và phải nhập khẩu. NMĐR cũng có thể được áp dụng mức thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp ưu đãi, được giảm thuế thu nhập doanh nghiệp và được hưởng thời gian miễn thuế. Các ưu đãi đầu tư này có thể được xác định và ghi nhận trong quá trình thực hiện các thủ tục xin cấp phép.
Quy hoạch phát triển NMĐR. Ngoài các điều kiện khác, một NMĐR chỉ có thể được đầu tư xây dựng nếu dự án đó đã được đưa vào quy hoạch phát triển các NMĐR. Theo Quyết định 768 và Quyết định 1682, Việt Nam có kế hoạch xây dựng một số NMĐR từ nay đến năm 2035, với tổng công suất tối đa là 2.140 MW. Danh mục các NMĐR cụ thể được quy định tại Phụ lục 7 của Quyết định 1682 và Phụ lục 16 của Quyết định 768. Trường hợp một NMĐR không có trong quy hoạch, chủ đầu tư NMĐR đó phải xin chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ để bổ sung dự án vào quy hoạch.
Thủ tục cấp phép. Ủy ban nhân dân (“UBND”) cấp tỉnh hoặc cấp thành phố có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư và các giấy phép khác cần thiết cho hoạt động của các NMĐR. Trước khi cấp phép, UBND thường lấy ý kiến của các bộ, ngành khác, chủ yếu là Bộ Công Thương, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Khoa học và Công nghệ. Ngoài các điều kiện, một NMĐR phải được đưa vào quy hoạch tổng thể quốc gia. Trường hợp dự án dự kiến không nằm trong quy hoạch tổng thể quốc gia, nhà đầu tư phải xin ý kiến chấp thuận của Bộ Công Thương. Bộ Công Thương có thẩm quyền thẩm định các NMĐR. Thời hạn theo luật định để Bộ Công Thương thực hiện việc thẩm định dự án là 30 ngày làm việc. Bộ Công Thương có thể thuê các tổ chức tư vấn độc lập và chuyên nghiệp để thực hiện việc thẩm định NMĐR. Chủ đầu tư của một NMĐR đã được phê duyệt chỉ có thể khởi công xây dựng nhà máy sau khi được cấp giấy phép xây dựng. Yêu cầu này áp dụng đối với hầu hết các dự án điện, chứ không chỉ riêng đối với NMĐR.
Hạn chế đối với đầu tư nước ngoài. Không có hạn chế về tỷ lệ sở hữu nước ngoài đối với các NMĐR. Tuy nhiên, việc thu gom rác thải sinh hoạt từ các hộ gia đình là ngành nghề bị hạn chế đầu tư nước ngoài theo Nghị định 96. Nói cách khác, các nhà máy điện rác có vốn đầu tư nước ngoài phải thuê các bên cung cấp dịch vụ trong nước để thực hiện việc thu gom rác thải từ các hộ gia đình.
Phân loại rác thải. Yêu cầu phân loại và tập trung rác thải rắn áp dụng đối với cả rác thải sinh hoạt và rác thải công nghiệp. Quy định này được quy định tại Thông tư 02. Trên thực tế, việc triển khai phân loại và tập trung rác thải sinh hoạt diễn ra còn chậm. Do đó, các nhà máy điện rác phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nguyên liệu đầu vào và phát sinh thêm chi phí để phân loại rác thải rắn sinh hoạt. Hợp đồng mua bán điện không quy định nghĩa vụ của nhà máy điện rác phải bồi thường cho EVN trong trường hợp NMĐR không cung cấp đủ sản lượng điện như đã thỏa thuận trong HĐMBĐ do nguyên nhân thiếu hụt nguyên liệu đầu vào. Tuy nhiên, nếu thận trọng, thì khả năng thiếu hụt nguyên liệu đầu vào cần được xem xét kỹ lưỡng và ghi nhận cụ thể ngay từ ban đầu.
* * *
Hiện nay, rác thải sinh hoạt, thương mại, công nghiệp và rác thải y tế được thu gom và vận chuyển bởi các đơn vị phi lợi nhuận thuộc sở hữu nhà nước hoặc các doanh nghiệp tư nhân. Phương thức xử lý chất thải rắn hiện tại chủ yếu là tái chế hoặc thải bỏ tại các bãi chôn rác tập trung. Tuy nhiên, khối lượng rác thải rắn ngày càng gia tăng mạnh tại các đô thị lớn và tại các khu công nghiệp. Hệ quả là các bãi chôn rác rơi vào tình trạng quá tải, và phương thức vận hành hiện tại đã không còn phù hợp. Đã xuất hiện nhiều vấn đề môi trường nghiêm trọng cần xem xét (ví dụ: tác động tiêu cực đến nguồn nước ngầm hoặc nước mặt, nguy cơ lây lan dịch bệnh, việc sử dụng đất thiếu bền vững, v.v.). Tình hình này đòi hỏi chính quyền địa phương phải tìm kiếm các giải pháp thay thế nhằm quản lý và xử lý chất thải một cách bền vững và hiệu quả.
Mặc dù việc phát triển có nhà máy điện rác tốn kém hơn so với các phương pháp khác, mô hình này có nhiều ưu điểm tích cực: quy trình xử lý chất thải nhanh hơn, không đòi hỏi diện tích quỹ đất quá lớn, và chi phí vận hành nằm trong tầm kiểm soát. Nói cách khác, chất thải có thể được quản lý và xử lý trên cơ sở bền vững, đồng thời kiểm soát được các rủi ro về môi trường. Chính phủ đang tích cực tìm kiếm sự hỗ trợ kỹ thuật, tài chính và viện trợ từ các tổ chức chính phủ cũng như phi chính phủ. Song song với đó, Chính phủ cũng khuyến khích khu vực tư nhân tham gia phát triển các dự án NMĐR. Một lựa chọn khác là phát triển các nhà máy điện rác quy mô nhỏ–phương án này cũng tỏ ra khả thi và thực tế hơn.
